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經濟調查

郊野公園的困惑與思考

北京中觀經濟調查有限公司(以下簡稱“中觀經濟”)于近日在我市近郊的古塔公園舉行了中觀經濟(北京)論壇,并通過采訪公園游客,就北京市郊野公園建成以來的運營效果及公園現存的一些問題進行了初步的交流和探討。
一、郊野公園的緣起
為了適應首都城市建設和經濟發展,滿足市民日益高漲的休閑需求,更好的繼承和鞏固綠化隔離地區的綠化成果,同時有效的防止城市攤大餅式面積擴張,阻隔城市熱島效應等環境問題,北京市從2007年開始啟動郊野公園建設,初步規劃到2020年建成100個郊野公園,形成一道環繞北京城的綠色郊野公園環,可瞬時容納游客約182萬人,截止到2009年全市建成并對外開放的郊野公園共48處。基于郊野公園提出時北京市城市發展階段及當時城市布局的現狀,郊野公園環建設時提出 “因地制宜、自然樸野、健康生態、以滿足散步休閑為主,不刻意追求特色和主題、減少人工雕飾”的建設理念,旨在為市民提供更多休閑游憩空間,讓市民更直接、更具體地享受社會經濟發展效果。
二、郊野公園實現雙效并舉
由于郊野公園大多是在原第一道綠化防護林帶基礎上通過近自然化、近公園環提升改造基礎上建成的,郊野公園的建成不僅鞏固和提升了第一道綠化成果,優化了首都生態系統結構。同時郊野公園新增了多種常綠落葉喬木以及鮮花灌木,從原來“荒郊野地”搖身為頗具欣賞價值的秀美園林,極大的拓展了處于城鄉結合部地區居民休閑、散步的綠色空間,公園內免費供市民使用的健身器材、乒乓球案、羽毛球場、籃球場以及少數公園內的足球場,極大的豐富了居民業余體育文化生活,每天早晚公園會吸引大批的附近居民到這里遛彎、鍛煉、唱歌跳舞,居民對政府的民生工程拍手稱好。但是郊野公園建設及運營時間較短,運營過程中產生了諸多的現實問題,尤其是郊野公園的管理運營維護機制值得深思。
三、郊野公園管理運營中的困惑與思考
困惑1:郊野公園是否還應姓“郊野”
由于城市規模的迅速擴張,大部分原來地處郊區的郊野公園已呈現被居住小區包圍的態勢,比如太陽宮郊野公園、興隆公園、將府郊野公園和八家地郊野公園等,不僅其周邊輻射人口達到幾萬甚至二三十萬,而且居民要求公園所承載的功能和提供的服務已經遠遠超過了郊野公園剛剛興建時的建設理念。同時縱觀我市目前在一道防護林帶基礎上正在建設或者規劃建設的郊野公園,均以逐漸被居民區包圍,呈現出較為繁華的都市商業化區域特征,因此它們是否還能夠繼續稱之為郊野公園,是否仍需嚴格按照郊野公園的標準和功能定位進行建設值得深思。
困惑2:郊野公園運行管理是否存在暫時性缺位
2010年6月份,京華時報、中國日報網、騰訊網等多家報紙網絡媒體報道了部分郊野公園存在環境衛生較差、設施毀損嚴重、公園管理不到位等問題,對此,相關部門解釋為雖然部分郊野公園已經完工,但仍處于由施工企業代管的過渡階段,施工企業較難實現對公園的精細化管理;同時郊野公園目前用于維護和管理的費用太低,撥付到公園的費用只能勉強維持花木粗放式管理成本,無力再負擔管護人員工資以及維修維護設施設備。但實際上郊野公園所出現的上述問題,其根源在于公園在運營管理上存在著管理主體缺位、管理規范缺位和管理資金缺位三方面的深層原因。
首先,郊野公園目前的管理主體并沒有直接納入到我市園林綠化部門的直接管理范圍之內,而是在園林綠化部門監管的情況下,交由各郊野公園所屬鄉鎮政府組織當地農民及外來務工人員直接管理。鄉鎮政府直接管理郊野公園的形式固然有其形成的歷史原因與體制原因,但公園實際運營中一般是“三分靠建設,七分靠管理”,由非專業隊伍來管護政府投資上千萬的公園,其精細化管理效果如何,為游客提供服務的意識如何值得探究。
其次目前尚未出臺郊野公園建設和管理規范,實際工作中的模糊化操作較難確認所產生問題的責權利主體。比如現行郊野公園的建設主體既有園林局又有鄉鎮政府;郊野公園尚無類似城市公園和森林公園的公園建設管理規范文件;三是現行郊野公園隸屬于鄉鎮政府,一旦出現相關問題其責任人可能就會演變成為鄉鎮政府,容易引發政府的公眾信任危機。
再次是目前郊野公園4元/平方米的養護費用普遍不足,實際每平米的養護費一般在7-8元/平方米左右,對于這部分的資金缺口,主要通過當地鄉鎮府補貼的方式解決;但是對于鄉鎮政府無力補貼的公園,就會出現管理不到位、花草樹木生長不良、環境衛生清理不及時等問題。從長遠來看,養護費用不足,由當地鄉鎮政府自行補貼空缺資金的做法,不是保障公園良性運營的常態機制,一旦各地鄉鎮政府無力或者不愿意背負公園運營費用的巨大包袱,就會出現公園變荒園、民樂工程變成民怨工程的可能性。同時單純依靠市政府及各區財政補貼也非常態機制,一方面養護資金的費用會逐年增加,財政負擔日益加重;另一方面即使維持目前的補貼標準,將來上百個郊野公園的養護費用也是一筆不小的財政支出。積極探索郊野公園“國建民養”模式,吸引和鼓勵民間資本、志愿者隊伍加入到郊野公園的養護中來,或者探討“以園養園”模式,通過適當增加質優價廉的園內優質服務部分來彌補公園的養護成本。
困惑3:郊野公園的吸引力受限
雖然早在2008年5月我市第一批郊野公園已建成并投入使用,但是市民對郊野公園的認知度仍然較低,郊野公園對市民的吸引力有限。原因一是郊野公園宣傳力度不夠,很多市民從未聽說過郊野公園或者是聽過但是從未關注或者去過郊野公園;二是郊野公園受到所處地理位置的影響,交通大多不便,多數郊野公園附近沒有公交線路直達,市民只能自己驅車前往或者乘公共交通到最近的公交車站后步行,因此目前郊野公園的輻射范圍僅限于其周邊居民,較遠或者市區居民輻射能力有限;三是受郊野公園功能定位影響,公園只能提供簡單的休閑、散步功能,園內的基礎設施配備較低,比如郊野公園內廁所數量少、亭臺樓閣數量少、商品銷售餐飲服務缺失、各個公園內景觀特色過于重復單一等等,“進不來、呆不長、留不住”形象的描述了郊野公園吸引力不強的現狀。
郊野公園作為投資巨大的民生工程理應讓全體市民共享其建設成果,如果達不到被市民高度認知、吸引市民游玩的目的,甚至是市民“乘興而來、失望而歸”,
那就算不上合格的民生工程,反倒不如就讓它踏踏實實的作為防護林帶存在更加實在。
困惑4:郊野公園的未來可持續發展能力
郊野公園的“一環、六區、百園”的規劃目標尚未實現,但是部分郊野公園可持續發展問題卻值得商榷。比如多數公園內的太陽能照明設備均出現不同程度損壞,更換一個太陽能燈需要幾千元,但是更換后最多使用一兩年。使用清潔能源的最初目的是減輕能耗、節能環保,卻不能真正實現節約目的,反而加大財政支出,尤為值得設計人員在未來的建設規劃中反思;多數郊野公園尚未實現與大市政系統的連接,園內灌溉及消防用水只能依靠地下水,而不能有效的利用中水;目前已經凸現的郊野公園養護費不足問題會因為養護成本逐年增加進一步加劇,目前已經無力負擔郊野公園運營費用的鄉鎮會隨著轄區內新建公園數量面積的增加而雪上加霜;另一方面,郊野公園作為向公眾免費開放的公益性公園,部分公園并沒有規劃建設圍欄,全部開放以便于市民隨時隨地進入公園休閑、散步,卻由此帶來了市民任意進入、任意踐踏植被、毀損甚至偷盜設備的問題。郊野公園的可持續發展對市民素質、市民文明程度提出了嚴峻考驗,綠色北京的建設需要更多市民對北京的自覺人文關懷。
四、小結
珍珠穿成項鏈,翠玉連成寶環,圍繞京城的綠化郊野公園環實現了讓森林走進城市,讓市民擁抱綠色的目標,但是郊野公園建設作為一項重要市政民生工程,投資額較高,建成后經濟效益和社會效益巨大,社會各界和市民都高度關注郊野公園的建設情況及建成后是否能夠可持續的良性運營,因此要正視郊野公園運營中的問題,總結郊野公園建設管理中的經驗,在充分調研廣大群眾對于公園需求、建議和意見基礎上,理順現行郊野公園建設和運營模式,總結經驗教訓,并以此為鑒推動郊野公園的后續建設及未來的可持續發展。
北京中觀經濟調查有限公司 供稿
 
 

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