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京津冀一體化

破題疏解之困

    曾幾何時,首都被戲稱為“首堵”,一句戲言,道出了北京人對交通出行太多的無奈。其實,何止交通問題,人口膨脹、環境污染、房價高企……各種大城市病頻顯,而且愈發嚴重。
    難怪專家疾呼:北京的資源瓶頸已經“頂到了天花板”, “大城市病”到了非解決不可的地步。
    其實,分析問題并不難。北京多年來單中心、攤大餅式的城市發展模式,導致功能和人口過多集中在中心城區,資源分配不均,城市結構布局不合理,加劇了人口、資源與環境的矛盾。
    對于特大城市,當城市職能過于集中,人口和產業相對集聚時,往往容易誘發“大城市病”問題。“大城市病”表面上看是人口過多造成的,深層次看功能太多是罪魁禍首。縱觀世界三大都市倫敦、紐約、東京,在其快速發展階段都經歷了人口急速膨脹、環境惡化、生活成本增加的“大城市病”之痛,之后本國和當地政府采取了功能疏解治理措施,主動出擊,治愈了“大城市病”。
    北京承擔了太多非核心功能,環境資源倒逼,城市可持續發展難以為繼,已經到了非疏解不可的地步。專家指出,首都非核心功能疏解并非北京一己之事,要放到京津冀的大格局下加以考量。北京有“大城市病”,津冀則面臨著產業轉型升級的瓶頸,而協同發展則是化解的不二良方,疏解非首都核心功能,是京津冀協同發展的重中之重。

    疏解難題的困擾
    今年初北京市“兩會”上,市政府報告了一份成績單:2014年北京制定實施新增產業的禁止和限制目錄,關停退出一般制造業和污染企業392家,搭建了30個產業疏解合作平臺,推進產業轉移疏解項目53個,拆除中心城商品交易市場36個。與天津、河北分別簽訂了合作框架協議和備忘錄,實施交通、生態環保、產業三個重點領域率先突破工作方案,北京新機場開工建設,首鋼曹妃甸、張承生態功能區、中關村示范區與濱海新區合作等重點工作取得進展,中關村企業在天津、河北累計設立分支機構1532個。
    疏解已經行動,但要想徹底解決問題并非易事。羅馬非一日建成,疏解首都非核心功能是個復雜而浩大的工程,才剛剛開始。隨著疏解工作的深入,將不斷碰到新的問題。
非核心功能疏解牽扯到北京的產業和機構疏解,京津冀三地的產業結構及經濟體系的優化,三地的城市群布局、基礎施設和生態系統建設,當然還有人口輸出與輸入,這關乎方方面面,上到國家層面、地方政府,下到機關企業、老百姓的切身利益。如何妥善處理利益得失?究竟哪些是首都非核心功能?該疏解哪些企業和部門?如何有序疏解?是由行政力量強制推動,還是靠市場主導?這是一道錯綜復雜難解的題。到底該如何破解?
    今年2月,習近平總書記在中央財經領導小組第九次會議上指出,疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展,是一個巨大的系統工程。目標要明確,通過疏解北京非首都功能,調整經濟結構和空間結構,走出一條內涵集約發展的新路子,探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式,促進區域協調發展,形成新增長極。思路要明確,堅持改革先行,有序配套推出改革舉措。方法要明確,放眼長遠、從長計議,穩扎穩打、步步為營,鍥而不舍、久久為功。

    取舍之間的抉擇
    明確疏解北京非首都功能的系統規劃,明確哪些需要疏解,制定具體的疏解清單,這是疏解工作首先要突破的。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍認為,疏解清單的確定,疏解工作的推進,卻需要綜合考量,難在如何取舍。
    有專家就指出,非首都核心功能主要有兩大類:首先是從經濟角度考慮,一些相對低端、低效益、低附加值、低輻射的經濟部門;其次,區位由非市場因素決定的公共部門。疏解應圍繞這兩大類非首都核心功能展開。
    2014年7月北京市政府正式發布了《北京市新增產業的禁止和限制目錄(2014年版)》,全市禁止或限制建材、造紙、紡織等一般制造業;核心區(東城區、西城區)禁止新建和擴建高等學校、大型醫院。投資北京研究院高級研究員、投資北京智庫最新力作《京津冀一體化的“三線”建設——中國首都圈協同發展之道》作者張立鵬說,“目錄是北京功能疏解第一階段的重要政策成果,也是疏解的原則和指導性文件。但是該目錄還存在著原則性內容比較多,可操作性不強的問題,需要進一步優化和細化。”張立鵬同時強調,疏解本身是一個新的系統探索,一定是一個由表及里逐步深入的過程,目錄細化需要進一步的科學論證和多方考量,謹慎取舍,才能更好地指導疏解工作。
    中國人民大學經濟學院的劉瑞教授指出,對于已經認定的疏解名單要有“壯士斷腕”的勇氣和決心;對于尚未認識清楚的則需要仔細梳理和分析,權衡利弊,一定要多角度論取舍,避免“劣幣趨逐良幣”。疏解名單的確定關系到多方利益,取舍之間的抉擇看似容易,實則需要牢牢緊扣非核心功能標準,結合實際情況,從全局角度進行科學考量,這將直接影響疏解是否取得理想效果,影響未來產業重塑和城市布局。
    數據統計,2010年法國巴黎的服務業占比87.4%,日本東京81.4%,英國倫敦90.6%,三大城市的工業占比都小于10%;而2013年京津冀服務業占比51.7%,北京市轄區76.5% 。可以看出發達城市的產業組成具有明顯的低制造業、高服務業占比特點。按照中央的要求,北京的一般制造業要逐步清退。北京市經信委相關負責人介紹,北京市將根據實際情況通過“禁、關、控、轉、調”五種方式來完成疏解產業目標。
    “大批量生產的一般傳統制造業原則上要全部搬走,而高污染、高能耗、高耗水、占地面積大的制造企業要盡快疏解;但是小型化、精加工、配套化的部分可以留,要抓住產業鏈中的研發、中試等高技術含量的關鍵環節,也就是說制造業不要求完整,但一定要‘高精尖’。”劉瑞認為,在疏解工作中要善于抓住附加值高的產業鏈環節,北京未來的產業組成中精加工制造業比重雖小,但含金量絕對高,這有利于增加北京的經濟輻射能力。
    國務院《關于北京市服務業擴大開放綜合試點總體方案的批復》中,就明確提出:北京市要緊緊圍繞京津冀協同發展戰略,著力推動服務業現代化,提升服務貿易發展水平,建立健全具有中國特色、首都特點、時代特征的體制機制,構建與國際規則相銜接的服務業擴大開放基本框架。這將極大地促進首都服務業的發展。
    “淘汰低端服務業并不是砍掉處在服務業末端的環節,比如家政服務,雖然它的技術含量低,處在服務鏈末端,卻不能沒有,但是可以通過標準化來引導服務更加規范。”劉瑞表示,北京是一個擁有兩千多萬人口的特大型城市,在做高端服務業的同時,還要圍繞老百姓的日常生活建立起一個大而全的服務產業鏈。對于處于低端的服務業可以通過采用先進技術和標準進行改造,使低端服務業得到重塑,符合新的北京標準。例如對于垃圾處理可采用全封閉的生物技術來降解,使其達到環保標準。
    總之,應該做大做強服務業,提升服務品質,滿足宜居、便利,形成合理的產業服務鏈,這是在疏解過程中需要把握的標準。
    光是產業調整,部分企業外還遷遠遠不夠,至少是治標不治本。數據顯示,北京二環內有數百個行政機關事業單位,其中,部分機構的職能作用與首都核心功能關聯不大,但對北京人口聚集卻貢獻很大。每年僅外來人口就醫達到5000萬人次,這也是造成中心城區交通、人口、資源環境壓力的原因之一。將部分行政事業單位、科研院所、高校、醫院、總部機構甚至軍隊機關等公共服務機構外遷,才能真正有效緩解北京人口和功能聚集的癥結。北京大學教授、中國區域科學協會會長楊開忠認為,北京市功能疏解下一步可以將重點放在這類公共部門的遷移上。
    機構承載功能,機構留則功能留,機構走則功能走。疏解要圍繞非首都核心功能來劃分,對公共服務機構進行取舍。疏解的難點在于好多機構并非北京市屬部門,而是隸屬于中央或各大部委,又因其牽涉人員眾多,取舍之間確實要慎之又慎。
    專家建議,對于非市屬機構的疏解應盡早爭取中央層面的支持,制定長遠計劃,開展部分事業單位的整體搬遷工作試點;引導更多企事業單位由核心區向遠郊區縣或京津冀轉移布局。中央可以將一部分不代表中國在全球競爭力的科教文衛機構適當遷移;北京市在中央已有這類機構的情況下,不再重復建設。
    “機構去留,已經到了掰手指算的時候,而在去留的取舍卻還存在著認識上的模棱兩可。”劉瑞說,對于核心功能不能簡單地一概而論,核心功能中非核心的部分也應進入疏解名單。這是個抽絲剝繭的過程,在選擇時一定要綜合全面地科學考量。比如在文化類機構里,對于像國家級大劇院、博物館、圖書館,國家級藝術團體等,凡是能體現國家文化中心功能的機構要留,而一般的影視基地是否可以走?
    在功能疏解過程中,北京不能患得患失,要專注于哪些該走,哪些該留,哪些該進,做到有加有減,建立合理性標準,把疏解的事情做好。因為疏解,北京也許在短時間內由一個稅源地變成轉移支付地,國際上法國大巴黎區就是靠國家財政補貼。“這都不要緊,重要的是看北京的核心功能有沒有做到位,10年之后再來評價得與失。”劉瑞表示。

    協同破題的關鍵
    北京功能疏解是個巨大的系統工程,里邊既牽扯多方利益,難于協調,又缺乏經驗,難于把控,千頭萬緒,困難重重。
    專家指出,要在頂層設計的指導下,在操作層面處理好政府與市場、中心城與新城、北京功能疏解與京津冀三地協同發展的關系,把握好邊界,勇于探索與創新,以不變應萬變,才能真正破題疏解之困。 
    政府引導、市場調節,企業自發與政府推動雙輪驅動才能保證疏解工作的有效落實。疏解工作既要靠政府的力量推動,制定整體規劃,通過“負面清單”模式,確定發展什么,不發展什么,明確疏解名錄;同時要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,加快市場準入機制改革,降低社會資本和外資的準入門檻,促進充分競爭。要把握好政府與市場的邊界,政府制定目標,搭建大環境,其他的交給市場來做。
    北京的非核心功能疏解到哪?怎么合作?政府可以引導,但調節空間比較小,最終能否疏解成功,應由市場決定。張立鵬說,在京南,早在2014年京津冀集中對接動批、大紅門等批發市場之前,固安就著手建設服裝商貿城,而且其區位交通優勢明顯,但項目進展緩慢,因此這次被武清和白溝搶了先機,因為武清和白溝早就修渠等水了,而且本身有著良好的商貿基礎,這是商戶所看重的,是市場選擇。在京西北,原來一些地處中關村昌平園的高技術企業因為生產環節受限,空間資源緊張,已經無法發展,紛紛自發轉向張家口辦企,也是市場發揮杠桿作用推動京津冀協同發展的一個案例。
    首都經濟貿易大學祝爾娟教授向記者介紹,“最近301醫院在涿州建立了腫瘤治療中心,醫院原來想把腫瘤中心建在豐臺,但最終因為豐臺具備建設條件的地塊很少且地價太貴而作罷;301醫院與涿州有著良好的醫療合作基礎,又因涿州土地資源便宜,于是一拍即合,這是企業自發的疏解,對三甲醫院的疏解起到了很好的示范,當然這也是市場選擇的結果。”
    在疏解工作中,政府要把握方向,但不能大包大攬,要積極引入市場競爭機制。劉瑞舉例說,比如對于大型批發市場拆遷,政府引導搬遷,搭建大環境,但對于商戶到底搬到哪不能靠行政命令,對于商戶拆遷補償和騰退后的新建項目,可以通過PPP等多種投融資方式來做,本著誰受益誰補償的市場規律操作,不一定全由政府買單。在疏解工作中要妥善把握政府與市場的邊界,政府要到位而不越位,善于用好市場這只無形的“手”。
    非首都核心功能疏解,除去把握好政府與市場的邊界,還必須處理好城區與郊區、中心城市與衛星新城的關系,重點在城市功能和分工上做文章。要充分發揮中心城區的輻射作用,加快新城的發展,讓生產要素更多向周邊的新城流動,從而為強化北京的首都功能騰出更多發展空間。
    北京這些年在幾條高速路沿線建設了回龍觀、通州、北苑、亦莊、大興黃村等邊緣集團和衛星城鎮,但大都以居住為主,其他方面很難滿足,成了名副其實的“睡城”。 在這樣的居住中心和綜合功能區內,相當一部分人的就業、購物、居住、教育、娛樂等問題都不能就地解決,仍然需要長距離出行到市區,從而形成了規模浩蕩的交通潮汐現像。從“全市一盤棋”的角度講,疏解中心城區功能,加強新城建設,實現職住平衡,將有利于城市的整體布局。
    中心城區的非首都核心功能并非一定要疏解到北京區域外。祝爾娟認為,北京的近郊新城還有一定的發展空間,可以把適合的產業放過去。這些新城一般距離中心城區五六十公里,相對獨立,功能綜合,如果有了產業支撐,做強配套功能,實現交通便捷、設施完善、環境美好、經濟繁榮,增強其吸引力,人口和產業就能自動集聚,注意產城結合,職住平衡,從而形成“反磁力”基地,既可以吸引組合外部資源,又能對內承接,形成新的增長點 ,從而促進中心城與新城和諧共生的新格局。
    對于京津冀區協同發展,受訪專家表示,京津冀區域幅員遼闊,經濟發展不平衡由來已久,北京有“大城市病”,津冀則面臨著產業轉型升級的瓶頸,而協同發展則是化解的不二良方。目前三地力促互聯互通,三地間的協同發展已經開始著手在做,取得了一些進展,但也同時暴露出諸多問題,如行政壁壘、斷頭路、財政政策、體制機制等。
    京津冀需要形成完整的產業鏈。京津冀三地在產業轉移和承接中,要充分利用三地區位優勢、產業優勢和人力資源優勢,形成科學完整的產業鏈,推動產業轉移、產業集聚和產業升級;需要積累豐富的人力資源。京津冀三地產業承接,需要形成與產業相配套的職業教育和研發人員培訓,為產業轉移提供足夠的人才儲備;需要為員工提供合適的工作生活條件。當地如果能解決好員工的交通保障、生活住房和子女上學等問題,才能促進疏解企業落地生根,產業承接順利完成。張立鵬說,北京新機場地處京津冀城市群腹地,其未來的發展涉及到跨行政區域的人口、產業布局和相關的配套政策,是京津冀協同發展的一個縮影,把它作為一個突破口和平臺,將會起到試點示范作用。
    對于京津冀三地協同發展,中央和地方不斷推進、頂層設計不斷加強。今年4月30日,中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》,《綱要》指出推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略,核心是有序疏解北京非首都功能。據悉,綱要確定了2015年的重點工作和重大項目,有很多2014年以來難以突破的行政壁壘和重大項目,在高層協調下,將會超過很多人意料,加大推進和落地。《綱要》包括總綱、實施細則和具體名錄。既有頂層設計綱要,也有實施方案細則和路線圖,指導性和可操作性很強。
    京津冀協同發展綱要作為高層力推的國家級區域規劃,將帶來巨量投資,助推北京完成非核心功能疏解,解決北京的“大城市病”,并將極大改變京津冀三省市的產業格局。京津冀協同發展規劃一旦落地,其帶來的投資機會更是不容小視。

    有了規劃綱要,意味著京津冀地區政策互動、資源共享、市場開放會被納入到體系化、全局性設計中。這有利于統一規劃產業布局、生態結構,建立一體化市場,將首都“健體”做減法和區域聯動算加法結合。有了極具針對性的細化清單和路徑設計,再加上三地的主動作為、踏石留痕的執行力,從而真正破題疏解之困,實現京津冀協同發展指日可待。

    《投資北京》雜志2015第6期封面文章

    本報記者:于東霞

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