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城市戰略

主要國家城市化模式比較——歐洲有規劃的自給自足型社區模式

1. 自由放任的工業城市化被政府規劃所取代

1851年英國城市化率已經達到50.2%18世紀中葉以蒸汽機為動力的工業化時代開啟以后,以英國為代表的西歐國家率先完成工業城市化。英國北部由于豐富的煤礦資源成為工業發展的中心,曼切斯特、利物浦等城市成為工業革命的發源地;倫敦集中了金融、管理等服務業,成為英國的政治、經濟中心。因人口和產業活動無秩序的聚集而缺乏必要的規劃,城市居住、衛生條件十分惡劣。由于缺乏供水、污水和垃圾處理等必要的基礎設施,城市蔓延著污染和致命疾病。

19世紀30-60年代三次席卷英國的霍亂導致大量人口死亡,1841年英格蘭和威爾士的平均預期壽命為41歲,而利物浦只有26歲,曼切斯特僅24歲。面對城市病,英國圍繞衛生、住房和城市基礎設施開展了一系列改革。1848年頒布的《公共衛生法》和1866年《環境衛生法》在供水、排污、垃圾處理、住房等問題上規定了政府的責任和義務,標志著政府開始放棄自由放任主義,通過立法手段對公共衛生領域進行干預。1890年的《住宅法》使地方政府用公共住宅替換貧民窟,而公益信托(Charitable Trust) 提供了建造低成本、高質量住宅的有效平臺。1909年頒布的《住宅與規劃法》成為世界上第一部城市規劃法。

2. 政府對土地有規劃的開發是歐洲城市化模式最突出的特點

一戰后英國面臨嚴重的住房短缺問題,私人開發商趁機往郊區進行投機開發。1932年,英國授權地方政府‘控制開發,確保舒適宜人的生活條件,保護已有建筑物’,并且授權對土地進行分區和儲備一些土地免遭開發。1947年,英國制定《城鄉規劃法》,規定所有土地的開發權 均歸國家所有,任何人都要在開發土地前先申領開發許可證,以此獲得土地開發權并繳納開發稅。

英國控制土地開發的這些舉措后來被歐洲其他國家借鑒,成為歐洲城市規劃的主要特點。瑞典政府對土地開發和住房建設進行強有力的控制。在瑞典,土地所有者并不具備內在的土地開發權,瑞典政府控制了城市開發的時間和地點。尤其在斯德哥爾摩地區,待開發土地是公共所有,90-95%的住房都是在政府的財政支持下建造的,政府對每年建設的房屋數量的戶型進行嚴格規劃。

戰后歐洲各國更是通過規劃促進區域協調發。20世紀60年代,法國編制《巴黎地區戰略規劃》(The Strategic Plan for the District of Paris, 在巴黎周圍選擇若干‘優先發展軸’(preferential axes)建設新社區,并且分散人口。‘優先發展軸’沿塞納河連接巴黎和里昂、諾曼底,沿線建設配套設施健全的新城,每個新城能容納30~100萬人口。

法國通過規劃遏制了巴黎無限制的膨脹,并且擺脫單中心增長模式,形成擁有多中心的大范圍城市區域。德國自1960年開始頒布法律遏制城市競爭性開發,并且顧及社會和公共利益。1960年頒布《聯邦建設法》,并經過多次修訂于1986年頒布《建設法典》,修訂的重點是關于空間規劃與基礎設施的整體協調。1975年頒布的《地區發展中心建設大綱》將全國劃分為38個規劃區,1993年德國統一后又提出《區域規劃指導原則》,使東西德的差距逐漸縮小。

3. “田園城市”理論對戰后歐洲城市形態的發展產生深遠影響

1898年,英國人埃比尼澤?霍華德(Ebenezer Howard)出版《明日的田園城市》(Garden Cities of Tomorrow),主張建設一個完美結合鄉村環境和城鎮生活的理想家園。霍華德根據他的理論在1903年規劃建設第一座田園城市萊奇沃斯(Letchworth) ;1920年建成的韋爾溫(Welwyn) 也是根據田園城市理念建成的城市。霍華德的田園城市作為著名的城市建設和社會改革理論深刻影響了戰后歐洲城市形態的發展。后來奧地利、比利時、法國、荷蘭、德國等國家紛紛建設了‘田園城市’或類似稱呼的示范性城市。

作為戰后重建規劃,英國的‘大倫敦規劃’體現了田園城市理念。‘大倫敦規劃’把倫敦規劃為同心圓形態,從里到外分別是內環(inner ring)、郊區環(suburban ring)和鄉村環(country ring)。郊區環周圍不進行開發,并且用綠帶來隔開內環和鄉村環以控制城市規模的擴張,而在鄉村環周圍開發若干小鎮來吸收從城市轉移的工業和人口。‘大倫敦規劃’所提出的方案經過完善以后在1947年《城鄉規劃法》中得到體現。



1. 新城繼承和發展田園城市理論,建設成自給自足和平衡的社區

戰后英國在‘大倫敦規劃’下在倫敦周圍建設了若干新城。新城里建有鄰里單元(neighborhood unit)、商業中心、工業區以及學校、文化休閑等各種社會服務設施構成自給自足的實體。新城舒適的生活環境吸引了倫敦年輕的中產階層,1969年的一項統計表明96%的移居者都來自倫敦。人口的聚集進一步吸引現代產業落戶,從而增加當地就業,新城對倫敦的依賴越來越少,并且逐步實現自給自足的經濟生態圈。1964年的‘英格蘭東南部研究’和后來1970年的‘東南部戰略規劃’建議將增長極轉移到遠離倫敦的新城市綜合體(urban complexes)以控制倫敦向周圍的過度擴張。該規劃提出在英國欠發達地區建設人口25萬左右的若干新城以帶動國民經濟均衡發展

除英國以外,其他歐洲各國也紛紛規劃建設新城。法國為了終結傳統以巴黎為主的單中心增長模式,啟動國民經濟與城市發展規劃,建設8個大都市區實現區域平衡發展。瑞典政府在城市發展方面定出優先目標,引導工業轉移到落后地區,并且通過建設合理經濟規模的新城來提供完善的社區服務。芬蘭政府為了控制赫爾辛基的規模擴張,在其周圍建設自給自足的獨立新城,并用綠帶相互隔離,新城通過放射狀的高速公路與赫爾辛基相連。荷蘭城市散落在國家西部叫‘蘭斯塔德’(Ranstad)的馬蹄形狀的地區,城市間以農業緩沖區隔離,并且由發達的城際高速公路相連。雖然該地區是歐洲人口密度最高的地區 ,但卻沒有一個城市的人口超過100萬,每個城市既有個性,又有明確分工,是個有機聯系的城市群。蘭斯塔德包括阿姆斯特丹、鹿特丹和海牙三大城市以及眾多中小城市,各城市間的距離僅有10~20公里

歐洲各國通過政府規劃實現了不同地區、城市與環境之間的協調發展。在非都市化地區建立新增長中心,通過產業轉移在新增長中心創造更多就業機會從而實現地區協調發展。在大城市周圍建立若干獨立的衛星新城吸引大城市人口,防止大城市人口過度密集造成的‘城市病’。通過縱橫交錯的公路、水路體系將分散的城市有機連接起來,同時又通過城市綠帶控制城市向郊區無秩序的擴張。


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