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城市戰略

主要國家城市化模式比較——美國郊區的蔓延和后期的‘精明增長’(Smart Growth)

1. 美國人口由大都市核心區向外圍郊區擴散

19世紀末期,從大都市交通樞紐通往郊外的火車站形成一個個節點,人口開始以這些火車站為主聚集,并發展成郊區城鎮。進入20世紀以后,隨著汽車時代的到來美國大都市向郊區的分散更為明顯。公路開始向郊區延伸,并且在放射型鐵路網中間鋪開,使鐵路線之間的地帶連接并發展起來。20世紀30年代以后,美國大都市中心人口增長趨于停滯,而克利夫蘭市郊的希克爾海特(Shaker Height)人口卻增長10倍,芝加哥市郊的埃爾梅伍德(Elmewood)人口增長7倍。經濟實力的增強和中產階級的壯大加快了人口向外遷移的步伐1920-1929年間,美國人均年收入增加了26%。二戰以后,美國經濟更是經歷了長期的高速增長,中產階級對生活質量提出更高的要求,并選擇遠離嘈雜的城市向郊區遷移。美國的城市化率從1890年的35.1%上升到1920年的50%,并且在1970年達到73.5%

美國政府對基礎設施的大規模財政投入為郊區化奠定基礎。美國早在1940年就已經修建了長達15萬英里 (約24萬公里)的橫貫全國的公路干線。1956年開始修建的‘州際高速公路系統’(Interstate Highway System)為美國交通帶來革命性變化,并前所未有地促進了郊區的開發。美國根據1956年《州際高速公路法》設立公路信托基金,該基金以汽油消費稅為基礎,并承擔聯邦政府90%的公路修建費用。州際高速公路極大活躍了公路沿線的經濟活動,高速公路開通5年以后,休斯頓海灣半英里內的地價上升了122%,遠些區域的地價上升26-75%。聯邦公路系統在促進經濟增長的同時,也促進了大都市區工業和人口的分散化。便利的公路系統擴大人們的生活半徑,減少對公共交通的依賴,縮短了城市與郊區的通勤距離。隨著交易成本的降低,制造業大規模移往城市外圍地區,工作崗位的外移使勞動力也加速往外遷移。到1988年,美國擁有6,000多個郊區工業園。到1995年,美國已擁有1,300萬英里(約2,090萬公里)的道路(公路與街道),龐大的公路系統推動城市化向郊區和農村偏遠地區深入擴散。

20世紀初開始的間歇式的房地產投資熱潮使郊區不斷成為大都市新的外圍。美國城市發展至始至終遵循著市場導向的自由發展模式,而這種模式決定美國的城市不是以平穩持續的方式發展,而是間歇式的突然爆發。每一次的房地產投資熱潮都使大城市周邊地區成為城市新的邊緣,郊區的概念不斷向更遠更偏的地區延伸。從1910年到1914年,又從1921年到1929年,當房地產投資興起時,大都市區的邊界迅速向外延伸。

20世紀30年代大蕭條期間,美國政府旨在刺激經濟發展推行的公共住房工程自覺不自覺地向郊區傾斜,助長了郊區的房地產投資。羅斯福總統經濟復興方案的一個中心內容是以直接修建或為地方當局提供貸款的方式在城市貧民窟修建19.2萬套公共住宅。但是這個政策在一些勞工組織的游說下變了初衷,包括了一項支持在空地而不是在貧民窟建造住房的立法。后期在開發商和全國房地產業協會游說下又出臺了限制公共住宅的立法,這顯然有利于推動郊區獨戶住宅的發展。聯邦住房管理局(Federal Housing Authority, FHA)的貸款政策向郊區住房傾斜,為郊區化提供了金融支持。1934年,美國通過《聯邦住房法》并設立了聯邦住房管理局,為開發商提供貸款保險以防投資損失。由于在郊區大批地塊廉價易得,聯邦住房管理局的貸款政策實際上傾向于郊區的開發項目。聯邦住房管理局還為購房者提供住房抵押貸款擔保,極大地刺激了住房的購買。

2. 過度郊區化以犧牲中心城市的發展為代價,對城市經濟產生了負面影響

在郊區化進程中制造業、商業和富裕人口的大量外遷造成城市經濟的空洞化,稅基嚴重萎縮,對城市長期發展產生消極影響。1950年到1980年間,紐約市制造業就業人員從超過100萬下降到40萬,30年間減少60%。因制造業和就業人口的大量外遷,城市商業也急劇萎縮,僅在1963-1972年間,紐瓦克(Newwark)和克利夫蘭(Cleveland)等城市的零售業減少了30%1961年,《財富》全球最大500家工業公司中有151家在紐約設立總部,1971年這個數字減少到79家,1981年更減少到72家。新增金融等服務業稅收收入遠不足以彌補制造業外遷帶來的稅收損失,城市的衰退在所難免。高收入者的大量外遷導致中心城市住宅需求減少,房地產投資回報率下降,開發商把大量資金移走,進而影響到新建住房的供給和城市的發展。

稅基的不足迫使政府增加對房地產的稅收,二戰后美國城市稅收一般要高出郊區和其他地區50%,這又進一步導致房屋所有者遺棄年久失修的老房子搬到郊區。紐約市的哈林(Harlem)區是一個典型的衰敗區,根據1960年代的調查,哈林幾乎一半以上住宅是1900年前修建的,而且11%的住宅失修坍塌。20世紀60年代以后,美國大城市進入惡性循環,市政府債臺高筑,財政陷入危機。紐約市的短期債務從1960年的4.7億美元攀升到1974年的53億美元,1975年初紐約市財政實際上已經破產,地方政府不得不申請聯邦政府的緊急援助。

美國的土地分區規劃政策阻礙了社會階層的融合。1929年美國社會學家科拉倫斯?佩里(Clarence Perry)提出的‘鄰里單元’ 概念成為主流社會思想,將社區劃分為白人和少數民族聚居區以維持鄰里同質性。當時的社會主流思想認為鄰里是一個‘不相容的混合體’,特別是種族和文化團體的混合體被認為是不利于鄰里發展的。美國房地產協會的‘道德規范’規定房地產經紀人將‘不相容的’團體引入鄰里是不道德的行為。聯邦住房管理局評價手冊的早期版本禁止社會融合,并且要求貸款機構也遵循這個規則。1935-1940年,美國貸款公司對各地房地產潛在價值進行大規模調研,并以此作為貸款風險參考。調研人員將城市及其郊區按安全程度分為4個等級,危險系數最高的等級主要是黑人區,而最安全的地區多半位于郊區。雖然這個調查純屬商業目的而無種族歧視之意圖,但客觀上成為人口向郊區遷移的參照和誘因。后來聯邦住房管理局很少對危險系數高的地區給予住房貸款擔保,結果開發商以此為依據有選擇地進行住房開發。土地分區規劃政策一方面刺激白人中產階級前往郊區,而在另一方面中心城市變成窮人和少數民族的蝸居之地,居住區分化進一步明朗。

過度郊區化造成資源的浪費和生態環境的破壞。過度郊區化造成對經濟資源的巨大浪費,主要表現為公共設施的低效益。隨著汽車的普及和郊區的蔓延,住宅和公共設施都以汽車距離為單位設計建造,人口密度的降低增加了公共交通、學校、醫院、供水和排污設施的建設和運營成本。美國市中心的公交、鐵路、地鐵等公共交通工具乘客在1950年達到頂峰以后持續減少,1950~1970年間公共交通乘客萎縮了57.5%。郊區開發的蔓延造成土地資源的巨大浪費,土地使用效率低下,這與土地的密集使用為主要特征的城市化相悖。郊區化還導致石油等礦產資源的大量浪費。1975年,美國每千人擁有汽車460輛,而歐洲經濟最發達的德國為276輛;美國大都市人均石油消費量為歐洲大都市的4倍。在南部陽光地帶這類郊區蔓延地區人均石油消費量更是高于東北人口稠密地區。80年代,南方的休斯頓人均消耗567加侖石油,人口相對稠密的紐約則僅消耗335加侖,人口高度稠密的曼哈頓僅消耗90加侖。郊區的蔓延還對生態環境造成威脅,人類活動的增加使原始森林被大量砍伐,湖泊和河水遭到污染,郊區及鄉村的旅游資源遭到破壞。

3. 90年代以來‘精明增長’(Smart Growth)成為大都市區治理最具代表性的政策

面對日益蔓延的郊區化和由此產生的消極的經濟、社會和環境后果,70年代初開始在環保團體的壓力下‘增長管理’理念開始發展‘增長管理’的邏輯是開發導致郊區蔓延;地方政府屈從于開發商;州政府必須限制地方政府的權力以防止過度開發。

‘增長管理’提出對低密度的‘大都市區增長范式’進行替代,替代對象有低密度的居住方式、對私人交通工具的依賴、工作的分散、土地利用的分散、住房的‘逐次轉移’等。‘精明增長’是90年代以后對‘增長管理’政策的繼承與改進。‘精明增長’圍繞城市的綜合規劃和農田環境保護提出一些列原則,并試圖改變當今美國的主流生活方式。



‘精明增長’回答了大都市應該在什么地方增長以及如何增長的問題,即政府財政應該投入到中心城市和近郊區,增長方式應該由低密度分散增長向城市高密度聚集增長轉變。

美國馬里蘭州(Maryland)的成功實踐成為‘精明增長’政策的模版。馬里蘭州規劃部門確立了精明增長的四個目標:即把資源投向已經具備基礎設施條件的地區;搶救自然資源;不再用納稅人的錢去建設低密度郊區基礎設施;提高馬里蘭州生活質量。馬里蘭州通過法律和財政手段規制土地利用方式和住房建設標準,約束郊區基礎設施建設,并引導資源投向城市的再發展。1997年,馬里蘭州議會通過‘精明增長與鄰里保護計劃’以遏制蔓延、復興中心城市。馬里蘭州的‘精明增長’在美國產生了廣泛影響。

1999年,美國規劃協會(American Planning Association)發布《精明增長的城市規劃立法指南》(Growing Smart Legislative Guidebook)成為大都市區治理進入新一個階段的標志。后來‘精明增長’成為一種新的官場時尚和州內競選的口號,近40個州宣稱實施精明增長政策,包括亞利桑那和新墨西哥這些地廣人稀的西南部州。雖然在‘9?11’事件之后,美國對精明增長的投入開始削減,對于土地使用的控制也開始松動,但是精明增長作為美國人對中心城市復興、環境保護和社會公正渴望的象征,其內涵在不斷深化和改進


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