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城市戰略

反思北京小城鎮發展模式

86.3%,這個曾經讓北京引以為傲的城鎮化率,現在被推到了質疑的浪尖上。高企的數字背后直接尖銳地呈現著北京中心城區經濟高速發展與城市低效管理兩極分化的狀況,交通擁堵、環境污染、信息化管理水平低下、公眾參與消極、應急管理滯后等等一系列由此產生的問題廣為詬病。

而在另一個視角里,分布于北京周邊的上百個小城鎮,也與這個功能過于集聚而異化了的中心城區顯現出巨大的發展落差,無論地處北京任何一個方位,出了中心城區都恍若讓人進入了一個大農村,除了大量向城區看齊的各色住宅,以及先天的自然資源稟賦,北京小城鎮的城鎮化幾乎再沒什么可供炫耀的資本。

與此同時,頻頻開動土地機器大肆生財的小城鎮,也正在逐步喪失著發展的競爭力,被持續拉高的地價房價,成為了小城鎮培育新興產業發展的大敵。

越來越多的跡象表明,傳統城鎮化發展思維正推動小城鎮陷入死胡同,新型城鎮化寄望于延續原有的思路將難以為繼,這或許也是北京推進新型城鎮化過程中必須面臨的檢討。

長期滯后的層級定位

有人說,“土地財政”快速催熟了中心城區的城鎮化,也成為招致小城鎮發展迷失的罪魁。

其實,土地作為小城鎮發展最簡捷的要素,也是政府最得心應手的要素,土地直接掌握在政府手里,只需通過簡單的模式便可獲得解決眼前問題的發展資金。

而脫離土地的城鎮化也根本沒有辦法實現,因為城市或者城鎮總是要建設在土地上,人口的集聚增加也須占有一定的土地指標,城市的工業、服務業等城市經濟的發展,更離不開土地的支撐。

土地決定著資源的分配與資金的流向,構建于土地開發之上的小城鎮發展本身并沒有錯,錯的是伴隨土地的城鎮化,北京的小城鎮人口、產業和空間層級定位并未適時進行轉型變化。

諸多發展問題的集中顯現不能簡單地歸罪于小城鎮政府的急功近利,根源的產生,還在于多年來北京市對小城鎮空間層級定位的戰略錯位。

長期以來,北京將小城鎮定位于帶動農村地區發展,重點任務放在了轉移農業人口上,并沒有真正從城鎮化的背景下考慮發展小城鎮的意義,更沒有提高到建設世界城市的高度考慮小城鎮應該擔負的功能和發揮的作用,使得北京的小城鎮長期處于非常低的層次上尋求發展。

中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎指出,北京將城市發展體系劃分為中心城區、新城、小城鎮、農村社區,但國際上城鎮化比較均衡的區域,城市發展主要強調中心城區和周邊中小城市兩個層級的同步發展,把小城鎮置于城區周邊中小城市的開放體系之中,作為建設國際大都市或者世界城市的重要組成部分去看待,以實現城市的扁平化發展,而北京則將小城鎮置于了很低的位勢上去考慮,在規劃上限定小城鎮規模是非常小的,導致很長時間之內,北京的小城鎮小戰略,甚至小城鎮沒戰略。

如此定位帶給小城鎮的直接后果是,小城鎮受規劃的制約,根本無法形成規模集聚效應,除了被賦予的轉移農村人口職能外,雖在發展初期也曾實施過短期的小城鎮帶戶口政策,但在很大程度上是面對有著高考移民需求的外地人,始終未曾認真地考慮小城鎮對北京中心城區人口的分流作用。

“北京沒有將人口作為城鎮化中重要的基礎資源去考慮,在規劃方面,限定的小城鎮人口規模過小,2004年修編的北京城市總體規劃提到,北京市的小城鎮到2020年要實現集聚100-150萬人,北京事實上有108個小城鎮存在,平均下來每個小城鎮還不到一萬人,這遠遠達不到小城鎮本應具有的規模集聚效應,導致很多的服務業因缺乏服務對象而沒辦法發展,很多的工業企業在小城鎮也找不到投資價值。而另一方面,城區人口集聚的過多,沒有合適的區域可以疏解,又導致了中心城區的超負荷運轉與管理效率的低下。”馮奎說。

而對于小城鎮的產業發展,其實北京也曾長期存在集聚人口要不要發展產業的激烈討論,并在無休止的爭論中出現了天通苑、回龍觀等等,一個個僅供城區人口居住的“睡城”。

像近年來得到全市上下初步重視的小城鎮生態、休閑旅游等價值,在早些年也不被各方所認可,即便到今天,這種重視也沒有上升到戰略高度,政府沒有將其作為戰略導向去投入更多的資源去大力支持,只是簡單地給一些財政資金的引導扶持,重點以改善原有的基礎設施條件為主,這盡管對改善當地農民的收入很有幫助,但卻導致了資源型城鎮的分布極為分散,發展層次普遍偏低,產業發展缺乏附加值,更沒有將可以進行整合的資源型鄉鎮連成一個線路或者片區,其與中心城區之間的關系基本上是一個簡單的線性關系,主要是利用交通線路的放射,有一些星星點點的分布和松散的連接。

馮奎認為,北京的小城鎮之所以出現“賣地求生”的極端化發展方式,就在于缺乏站在世界城市周邊中小城市群角度的戰略謀劃,而是按傳統的城鎮等級體系去思考小城鎮發展,導致北京外圍的上百個小城鎮沒有得到很好的發展,出現了“頭大脖子粗,小腳老太太”的局面。

“能引起資本欲望的土地也僅限于城區周邊,遠離城區的小城鎮土地基本沒有資本化的價值,這使得北京的發展缺乏一個強勁有力的腰作支撐,這個腰就包括大量的新城和小城鎮組成的中小城市群,小城鎮應該在其中承擔起紐帶作用,但現實中這個腰基本不存在,所以才會造成北京中心城區與小城鎮之間大起大落的發展落差。”馮奎說。

難以為繼的“土地財政”

政府通過賣地,獲得可觀的土地出讓金,解決道路、水設施、公園、綠地、地鐵等等城市發展的費用,以及最基本的民生改善,對于小城鎮發展的啟動階段確實起到了一定的促進作用。

而現實中這一本應在發展初期采用的傳統模式,卻自2001年北京市確立重點發展39個小城鎮肇始,始終貫穿著小城鎮進化至今的三個發展階段。

2003年,北京市出臺政策,只須在小城鎮投資購買一定額度的房產,便可實現全家落戶,由此吸引了大量的“高考移民”進入,各個小城鎮利用自有土地,在北京周邊建設了一個個的“睡城”,也在一定程度上改變了小城鎮破敗的城市面貌;

2005年,小城鎮投資落戶政策被叫停,小城鎮的土地利用開始聚焦于被中心城區房價飛漲擠出的一部分房產消費,并以低廉的土地價格引入大量的房地產開發企業,包據小產權房在內的小城鎮住宅市場開始步入空前繁榮時期,小城鎮從物理形態上向城鎮化更高水平再進一步;

2010年之后,國家對高歌猛進的房價頻頻調控,已經與城區地價差距不大的小城鎮,對資本的吸引力也已大不如前,再加上國家對房地產企業融資渠道的收緊等等,集中土地資源整體開發的城市運營方案開始在小城鎮發端。

從賣房到賣地,再到賣綜合體,小城鎮政府從最初的土地一級開發商,轉身成為與開發商勾聯分利的土地一二級聯動開發運營商,使其陷入了沒錢只能賣地,賣地之后部分收益建設基礎設施,部分收益補貼廉價工業用地的惡性循環,這種表象背后是,小城鎮頻頻遭遇的“錢地兩荒”尷尬境遇。

這背后折射出的是,一方面因為可用的土地資源已經極為稀缺,且比較分散,小城鎮只能通過整體的規劃調整,實現土地集中使用,另一方面也希望借助與開發商的合作,由開發商支付土地一級開發的前期成本。

事實上,小城鎮土地開發模式發展到今天,隨著土地資源的減少,動力正在逐年衰減。

馮奎指出,北京60%的國土面積為山區,郊區的70%-80%土地都是山區,可用于建設的土地是有限的,土地驅動模式首先要面臨的就是小城鎮土地資源的“天花板”。

“而由房價上漲帶動的土地價格暴漲,也讓政府無力再支付高昂的征地成本,幾乎所有的小城鎮都在鬧‘錢荒’。”馮奎告訴記者,土地開發并非沒有成本,由征地產生的財務成本在土地收益當中所占的比重越來越高,甚至達到60%以上,這已經讓小城鎮政府難以承受。

與此同時,這種單純依靠征地把農民變成市民的簡單方式,顯然也因為資金的短缺沒有充分考慮失地農民的后續保障問題,并在一定程度上導致了農民與政府之間的矛盾紛爭不斷。

不僅如此,價格連年高漲的土地還在侵蝕著小城鎮的競爭力,構筑了小城鎮產業發展的陷阱,因為按照經濟發展的自然規律,任何的新興產業發展只能向低成本地區集聚,并不可能向高成本地區轉移。

“美國的西雅圖為什么能形成一個全球的創新高地,聚集著微軟、亞馬遜等大量的國際跨國巨頭總部,是因為這些企業的發展初期西雅圖提供了非常低廉的土地,能夠與創新企業早期的發展的成本控制需求密合在一起,但現在北京一些小城鎮地價與城區相差不大,有的小城鎮房價也已超過了3/平米,沒有什么產業能夠接受如此之高的發展成本。”北京國際城市發展研究院副院長古波認為,北京小城鎮的地價房價一旦被抬高就很難降下來,除非房地產的泡沫破裂,破裂不了就是剛性的泡沫,這種情況之下,小城鎮要想獲得發展,只能硬著頭皮繼續搞房地產,幾乎在沒什么產業可以接受如此高昂的土地成本。

很顯然,任由傳統土地開發模式肆意運用,將導致小城鎮的未來發展動能逐漸缺失,而由此慢慢積累的問題嚴重性也正逐步釋放出負效應,具有高度壟斷性質的土地配置方式,與城鎮化過程中自由流動的大規模城市人口之間、城市擴張與鄉村發展之間、農民失地與政府得地之間、農民利益與政府利益之間、上屆城市政府能征則征與下屆城市政府無地可征之間……都已經形成了深刻的矛盾。

若推動小城鎮的下一步持續發展,改革已經箭在弦上。

投資北京雜志社 趙方忠

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